【引言】

　　近年来，伴随着我国城乡一体化进程的加速发展，涉及“城中村”改造的征收拆迁越来越多，征收拆迁乱象也随之凸显。

　　按照我国现行的法律法规，国有土地、集体土地上的房屋征收程序不同，适用规定不同，补偿标准也不同。比如，集体土地上房屋征收，应先经过国务院或者省级人民政 府批准，而一些地方政 府为了规避这一规定，经常会“借用”国有土地房屋征收程序，即在未办理集体土地性质变更审批的情况下，就按照国有土地上房屋征收程序来进行征收，属于“未批先占”。近年像这类不合法、不合理的行政行为，引发了大量行政纠纷。

　　陈晨律师代理的“高某某等人诉西安市雁塔区人民政 府房屋征收决定违法及附带审查规范性文件案”就是这方面的典型案例。2020年5月15日，鉴于该案的规范指引意义，陕西高院将其列入2019年度陕西法院十大审判执行案件，向社会进行了发布。

　　文/彭川

　　娴静，优雅，知性，随和，生活中的陈晨律师极具亲和力，讲话似和风细雨，法庭上的她却又自带锋芒，建立在严密逻辑基础上的论辩自有一股锐不可挡的气势。只是，更多的时候，她更愿意用柔和将这种锋利包裹。

　　2014年，获得辽宁大学宪法学与行政法学专业硕士学位后，陈晨进入律所从律师助理干起，开始了自己的职业生涯。6年来，她一直秉持“诚信，尽责，专业，高效”的职业理念，专注于不动产征收及行政诉讼业务，并以其专业、严谨赢得了委托人的认可。时至今日，她一共参与和承办的案件多达300余件，其中的部分案件不仅引发了社会广泛关注，还一定程度上影响了中国法治进程，促进了社会公平正义。

　　回顾自己这6年的法律服务生涯，陈晨表示，最欣慰的时刻，就是在具体的个案中帮助委托人取得一个满意的结果，还有就是作为参与者亲眼见证了这6年来中国法制建设尤其是依法行政方面取得的巨大进步。

　　一纸打破平静的房屋征收决定

　　2018年5月，北京。

　　陈晨所在的律所接到了西安市雁塔区丁家村村民打来的电话，村民的房子于半年前被当地政 府列入了征收决定范围，眼看6个月的起诉期限将至，非常着急。

　　陈晨随后火速赶赴陕西了解情况。回京后不久，隔壁的白家村也因为同一征收拆迁项目找到律所，陈晨再次奔赴西安。这两次西安之行，给陈晨留下了非常深刻的印象，“说是城中村的棚户区改造，可当地的繁华程度却与普通城市几乎毫无二致。”

　　在当地，陈晨看到的是这样一番景象。

　　丁家村、白家村两个村子只隔着一条马路，对望而矗。村里的每条巷子，几乎都是商铺林立，热闹非常，根本不像人们印象中的棚户区那样破败、脏乱，一派萧索。村民中经济条件稍好的，房子盖了有七八层，一二层作为门面出租，往上的楼层部分自住，部分出租给房客，城中村周边有不少打工的人和上学的学生都在当地租房，由此带来的房租非常可观。

　　“可以看出，当地村民生活富足，幸福指数也很高。”陈晨说。

　　然而，这一切却因为一纸不合法的房屋征收决定，给打断了，村民们原本和谐惬意的生活就此蒙上了阴霾。

　　时钟回拨至2017年12月22日，西安市雁塔区人民政 府作出房屋征收决定，以棚户区改造的名义对丁家村和白家村的房屋实施征收。

　　看到政 府定的补偿标准，村民们的心瞬间凉了半截。

　　据陈晨了解，当地政 府基本上只承认村民房屋一二层的合法性，给予对等补偿，三层以上视为违建，只补偿“残值”，就是将其视为报废时的处置资产，给予的补偿远低于市场价。

　　“当地政 府这样处置的理由，主要是丁家村、白家村宅基地上的房子普遍没有办理房产证，只有土地证。不过，这在我们国家是普遍现象，有些是由历史原因造成的，比如，房子建得早，当时国家的相关规定尚未出台。”陈晨说。

　　另外，村民们非常不解的是，自己的房子住的好好的，非常坚固，村里的交通也十分便利，怎么就给认定为棚户区了呢?

　　依据常识，棚户区改造是我国政 府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。现实中，丁家村、白家村村民的房子显然不能算是“危旧住房”，村里的居住环境干净、有序，村民通过房租收入大多过得也很富足，这与我们对棚户区的常识性认知显然相距甚远。

　　“只是，在法律上，我国对棚户区没有一个科学、明确的界定标准，这就给了行政机关一定的自由裁量权。这也是我们代理这个案子的难点之一。”陈晨说。

　　陈晨到村里调查时，当地一些路面、房屋已经被破坏了，放鞭炮，砸锅，逼迁手段也已经开始轮番上演。

　　“对此，我们也是束手无策。”陈晨无奈的表示。

　　她说，西安的棚户区改造有一个特别之处，就是允许民间资本介入，而根据国务院第590号令 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，建设单位不得介入搬迁活动，“西安的具体做法是否与上位法存在冲突，我们认为至少是值得商榷的。”民间资本介入搬迁活动，使矛盾进一步激化，导致了诸多乱象，但是，由于主体不明，使得举证他们的违法行为，变得更加困难。

　　一开始，陈晨他们到地方法院立案，也经历了一个并不算顺畅的过程。

　　尽管如此，丁家村、白家村村民的团结，和坚决的维权决心，给了陈晨很大的动力。

　　陈晨说，村民们主要有两个核心诉求，一是希望回迁时政 府能对自己的房子给予1:1的补偿，二是适当考虑一下自己搬迁后的生活保障问题，毕竟，不搬迁的话，自己仅依靠房租即能维持生计，并且生活得还不错。

　　事实上，“城中村”改造之后，如何转变村民身份，使其真正融入城市生活，是全国范围内政 府面临的新难题。

　　经过充分调查和对当地征收拆迁活动的细致梳理，陈晨得出结论，雁塔区人民政 府对丁家村和白家村的房屋征收决定，严重违法的事实非常清楚。

　　首先，丁、白两村的土地为集体土地，集体土地的征收应当经过国务院或者省级人民政 府批准。但是雁塔区人民政 府直接以房屋征收的方式规避集体土地征收的程序，显然违反法律规定。雁塔区人民政 府没有征收集体土地上房屋的职权。

　　其次，据村民代表反映，在征求村民意见的环节，村两委召开会议，存在强迫村民代表签字同意的情况。至于相关的公告，村民更是未曾见过。

　　“无论从实体还是从程序来看，都已经严重违法了。”陈晨说。

　　以个案推动法治进步

　　2018年6月，由于时间紧迫，周涛、陈晨两位律师迅速起草起诉状，对房屋征收决定提起了行政诉讼。他们认为涉案房屋征收决定违法，请求法院予以撤销;同时，一并请求对西安市人民政 府制定的《西安市棚户区改造管理办法》规范性文件的合法性进行审查。

　　2018年12月，西安铁路运输中级法院一审判决，驳回了村民的诉讼请求。

　　不过，一审过程中，法庭上发生了令人意外的一幕。陈晨回忆，直至法庭答辩和举证时，被告尚未取得集体土地征收的任何批准文件。可是中途却出示了规划部门为其出具的建设用地规划许可证，欲以此证明涉案征收项目符合规划。而依据《城乡规划法》的规定，建设用地规划许可只能针对国有土地作出，而当时丁、白两村的土地尚未完成土地性质变更，依旧还是集体土地。

　　“很显然，这个规划许可，本身也是不合法的。”陈晨说，言语中透着几分感慨。

　　2018年12月22日，不服一审判决结果，陈晨和村民又上诉至陕西高院。

　　二审庭审中，陈晨坚持了之前的观点，据理力争。庭辩时，为了绕开未取得征地批复、无权征收集体土地上房屋的问题，被上诉人雁塔区人民政 府又提出，自己是“只征房屋不征土地”。陈晨指出，“房地一体”是我国《物权法》《土地管理法》等房地产法律体系的基本原则，只征收房屋不征收土地的说法违反基本法律常识，要是那样的话，即如果可以只征收房屋的话，那么，土地的所有权和使用权又将归谁呢?

　　由于诸多原因，该案的二审在跌跌撞撞中持续了整整一年。

　　2019年12月，历尽艰辛之后，陕西省高级人民法院终于作出二审判决，采纳了陈晨律师的代理意见，撤销一审判决，以丁、白村土地系集体土地、雁塔区人民政 府无权对集体土地上房屋作出房屋征收决定为由，确认被上诉人雁塔区人民政 府作出的房屋征收决定违法，并责令雁塔区人民政 府就涉及到的土地性质转变等问题采取补救措施。

　　“得知二审判决胜诉结果时，村民们大多有些意外，其中几位年长者、受伤害较深的老人，禁不住喜极而泣。”陈晨说，由于一审的“前车之鉴”，村民们对二审结果其实并不抱太大期望，事实上，大家已经做好了到最高院申请再审的准备。

　　这种“意外”，背后透露的恰恰是某种“风向”的转变。

　　2020年5月15日，陕西高院向社会发布2019年度陕西法院十大审判执行案件，该案作为典型案例被列入。

　　在揭示该案的典型意义时，陕西高院用了这样一段文字：“随着城乡一体化进程加快，涉及城中村改造的征收拆迁越来越多，一些地方政 府在未办理集体土地性质变更审批的情况下，按照国有土地上房屋征收程序进行征收，规避集体土地征收应先经过国务院或者省级人民政 府批准的规定，由此产生未批先占等不合法、不合理的行政行为，引发大量行政纠纷。该案的审判，明确了集体土地征收应遵循的审批程序，对政 府征收行为具有规范指引作用。该案还明晰了审查此类案件遵循‘附带性'原则的审查程度和模式，对审理同类案件具有借鉴指导意义。”

　　陈晨深知，此案的胜诉，显示了中国法治的进步，而案件之所以能够胜诉，本身也在很大程度上得益于这些年中国法治环境的极大改善。

　　“作为律师，代理的案件能得到这一结果，某种意义上，我无疑是幸运的。”陈晨笑言。

　　据其介绍，截至目前该案中还有一少部分委托人的问题尚未得到解决，期待着当地政 府能够重视后续工作的处理，及时解决这些当事人的问题，化解矛盾，定纷止争，尽快让老百姓的生活回归宁静、回到正轨。

　　而这并非她唯一入选“十大”的经典案例。曾经，她参与的周涛律师代理的浙江金华许水云诉金华市婺城区人民政 府行政强制及赔偿案，被最高人民法院评为2018年“第一批保护产权和企业家合法权益典型案例”、“2018年推动法治进程十大案件”“2018年度人民法院十大民事行政案件”。

　　据最新消息，该案历经了长达6年的诉讼维权过程，直至今年年初才真正获得赔偿。

　　然而，该案的示范价值、对依法行政的促进作用，已经开始彰显。

　　2014年10月，婺城区政 府作出《房屋征收决定》，而在此之前不到一个月，当地市民许水云家的两处房屋被拆了。当年因为两处房屋未依法办理相关建设手续，也未取得房屋所有权证，征收过程中，婺城区政 府曾经并不认可其房屋的合法性，也不愿意对房屋予以补偿。可是，这两处房屋系在1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的历史老房。

　　后来，经法院审理释法，这两处房屋的合法性认定才有了改变。

　　如今6年时间过去，许水云案在引导当地行政机关严格规范征收的过程中开始发挥作用。2020年2月23日，婺城区人民政 府官网发布征收决定公告，决定对婺城区西关街道山嘴头区块进行征收。从公布的《房屋征收与补偿方案》来看，切实考虑了相关无证房屋的建造历史、使用现状、当地土地利用规划以及有关用地政策等因素，综合进行调查认定。并规定对由于历史原因而未取得相关产权证的房屋参照合法建筑进行补偿。不仅如此，《方案》还明确规定了对停产停业造成的损失，按照被征收房屋价值的百分之五进行补偿。

　　如今，西安正迎来飞速发展，城镇化进程迅速。据媒体日前报道，按照“三改一通一落地”整体安排，全市42个重点城中村项目中的36个在今年全部启动，年底前要完成其中14个项目拆除及5个项目提升工作。

　　“期待着丁家村、白家村的这起案件，能在接下来的征收拆迁项目中、这个过程中发挥作用，引导地方政 府依法行政、规范征收。”陈晨说。

　　她表示，以个案推动法治进步，是法律人共同的梦想，也是他们律所创建之初便已确立的事业目标。

　　“法律不保护权利上的睡眠者”

　　西方有句谚语，“法律不保护权利上的睡眠者”。它提醒人们，法律只保护那些积极主张权利的人，而不保护怠于主张权利的人。

　　从事法律服务6年，陈晨对这句话感同身受，“法治中国建设，需要我们每个人的参与”。

　　她说，丁家村、白家村的这起案件，能够有今日之结果，除了得益于中国法治环境在近些年的极大改善，法官的依法审判、律师的明析法理、委托人维护自身合法权益的决心这三者同样缺一不可。

　　在这起案件的代理过程中，当事人的勇气和坚持给陈晨留下了深刻印象。

　　她说，“我觉得整个诉讼过程中，首先值得尊敬的恰恰是当地老百姓自身的表现。在西安，据我了解，普通老百姓很难想象自己会和政 府打官司，这和东南沿海地区百姓不一样，但是，当选择了利用法律维护自身正当权益，他们便被迅速被组织了起来，整个诉讼过程中，尽管经历了很多波折，例如，官司还在打着，当地的拆迁却依旧在继续，但即便如此，大家也几乎没有人动摇过。他们从心底认定，房子是我的合法财产，任何人想通过违法的方式将它拿走都不行，自己绝不退缩。”

　　不过，尽管态度决绝，当地百姓却又十分理智，这让陈晨非常感动。“即便面对暴力拆迁，面对恐吓、威胁，乃至于一审结果的不理想，村民们也并没有点煤气罐、跳楼、或者将怒气带到法院等过激行为。包括对待法官也比较平和，因为在他们看来，这只是法官的一份工作而已。放到那种具体情境中，能做到这一点，不得不说已经十分难得。”

　　二审法官当时的表现也很“给力”。

　　接到村民反映诉讼途中当地拆迁还在同时进行的电话，法官先后数次给当地政 府打电话协调，最终的审判决定，也充分展现了法官的专业素养和担当。因为这个判例等于给此前的违法强拆撕了一个口子，给地方政 府往后的征收拆迁上了一个“紧箍咒”，它的示范意义所带来的约束力，将逐步凸显。

　　“整个判决过程，法官也是承担了一定的压力的。”陈晨说。

　　她表示，很多人在面对政 府违法行为时对诉讼维权持观望态度，总想等他人取得成果后“搭顺风车”，也有些人在面对强势的政 府时，直接持放弃态度，认为在中国行政诉讼不可能胜诉。但我们必须清楚，所有的权利都是争取来的。我国正处在法治不断发展和完善的改革时期，行政机关执法不规范、缺乏法律意识，都是正常现象，作为公民在权利受到侵害时应当及时采取法律手段寻求救济，也是帮助行政机关纠正违法行为。这才是一个国家和社会的良性发展状态。如果人民群众只是抱怨而不行动，甚至抱着“看热闹”的心态去诋毁勇于维权的人，我们的法治水平永远不会提高和改善。

　　“我们期待看到，越来越多的老百姓在遭遇非法侵害时，能够勇敢地拿起法律武器。”陈晨说。

　　把律师事业坚守下去

　　闲暇时，陈晨好静，喜欢素描、油画，有时创作，一坐就是六七个小时。

　　陈晨高中读的是文科，擅长语言表达，数学成绩优异的她，同时也长于逻辑思维，加上性格上的外柔内刚，她觉得自己比较适合做律师，因此大学时报考了法律专业。之后，她又考入辽宁大学宪法学与行政法学专业，攻读了硕士学位。

　　毕业后，陈晨进入律师行业，很自然地选择了行政诉讼作为自己的专业方向。

　　“那时候，总觉得行政诉讼属于民告官，民众属于弱势群体，做一个行政诉讼方面的专业律师，就等于同社会弱势群体站到了一起，更能维护社会的公正法治，更能体现自身的人生价值。现在看来，这种想法显然是不成熟的。其实，无论选择那一执业方向，站在什么岗位，只要认认真真、踏踏实实做好自己的工作，都是有价值、有意义的。”陈晨说。

　　在她眼中，一个好的律师，应该业务能力过硬，同时兼具职业道德。而陈晨本人更看重职业道德，她说，即使业务能力相对弱一些，只要全力以赴去办理案子，很多时候，其结果并不会比那些业务能力强却缺乏责任心的人差。智商高的人如果没有责任心，他很难真正站到委托人的角度竭尽全力帮他实现权利的最大化。

　　就执业风格而言，陈晨外表给人的感觉通常是没什么棱角和杀伤力，也正是得益于此，她常能不露声色地卸下对方心中防御的“墙”，实现坦诚、顺畅的沟通，法庭上，需要的时候，她又会尽显锋芒。

　　对此，陈晨表示，“很多时候，我们追求的并非一场官司的胜败，我们最终追求的是为委托人实现正当权利的最大化，或者说取得最大的补偿，以及对社会法治的维护。因此，对律师而言，谈判的能力非常重要。跟对方辩论，或者面对法官时，要是每次都针尖对麦芒，剑拔弩张的，很容易给人一种刁民的印象，进而令法官产生敌意，这显然对后续工作的开展是不利的，因此，为了权益的最大化，对弈时，该和谐的时候得和谐，该坚持的时候需坚持，该强硬的时候要强硬，必须时刻保持理性和克制。”

　　2019年初，陈晨和几位志同道合的同事携手创建了新所——北京诚略律师事务所，致力于建设一支专业化、规范化的精品法律服务团队。

　　陈晨说，他们几个创始人都是偏业务型的，更愿意踏踏实实工作，争取把每一个案子办成“精品”，进而打造一家“精品所”，不用刻意追求律所的规模和名气。

　　“法律服务也是商品，但是一种特殊的商品，关系到社会的健康和有序发展。”陈晨说，每当看到网上一些网民的抱怨，说请律师后感觉远没有之前宣传的那么好，请了律师就跟没请一样，律师都是骗人的……“每当看到这类留言我就会感觉特别心痛，一些律师给老百姓留下这样的印象，不仅是律师和法律共同体的悲哀，更是整个社会的悲哀。”北京诚略律师事务所的创建，也是希望律师有了更多自主权后，能更多地专注于案件本身，“哪怕一年少接一半的案子，我们也要争取把每个案子都办好，这样才能对得起委托人，也才能对得起自己的良心，求得一份心安。当然我们也相信，从长远来看，我们坚持对每个案子精雕细刻，口碑会日渐积累起来，案源并不会减少，反而可能更有保障。”

　　对于执业过程中看到的、发生的一些不愉快，反映出政 府依法行政方面做得不够的一些事情，陈晨更愿意把它看做是一个历史发展的过程，“而且，任何事物都有各自的立场和思考、处理事情的角度，任何时代也都会有一些不和谐的现象存在，我们要学着与不完美共处，同时履行好自己的使命、职责，推动社会向更完美的方向发展。”

　　当然，执业路上支撑陈晨不断前行的最大动力还是中国法治事业实实在在的进步。

　　最近的一段经历，让陈晨备受鼓舞。

　　因为在泰州承接了一个案子，陈晨去到当地，在与街道办工作人员沟通时，对方半开玩笑半认真地对她说了这样一句话，“你们拆迁律师最先下手的就是我们江苏，以至于现在我们江苏的问责机制构建的特别健全，对违法强拆追责特别快，所以，你也不用再给我们发律师函了，我们肯定不会强拆。”

　　这句话令陈晨倍感温暖，提气，“可见，律师这个群体存在的意义还是很大的”。

　　骐骥一跃，不能十步;驽马十驾，功在不舍。

　　从事行政诉讼法律服务的律师，大多有此体会，拆迁维权是一个缓慢而又痛苦的过程。对此陈晨表示，自己的律师生涯走得算是比较顺利，工作方面也算得心应手，面对人生关键节点的选择也几乎没有过犹豫，“因此，我想，这条路是适合我的，我可以把律师当成一项事业，就是把我现在做的事情当成一项事业，而不仅仅是一份工作，一直坚持下去。 ”

　　“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。”对于未来，陈晨表示，“在未来的日子里，我们也将一如既往地坚守住这颗初心，充分发扬‘绣花'精神，全力以赴代理好每一个案件，以此共同推动中国的法治进步。”

　　近两年，陈晨的身影在法律援助活动中，正变得越来越活跃。