广告是经济生活的晴雨表,广告业是现代服务业和文化产业的重要组成部分,是引导消费、扩大内需、拉动经济增长的重要力量。近年来,随着网络经济高速发展,网络广告迅速发展,已成为当今最具活力的广告形式,更有报告称网络已超越电视成为第一大媒体,网络消费对百姓的日常生活和消费方式带来了很大的变化,其中跨境电商尤为火热,由此带出的诸如京东全球购、小红书、天猫国际等跨境电子商务第三方平台也迅速兴起,也给我们市场监管部门带来了严峻的挑战,如何开展对跨境电子商务平台广告监管的成为了当下市场监管部门的难点。
本文主要探讨的是跨境电商采用进口模式通过国内第三方跨境电商平台进行销售宣传的过程中出现的违法广告行为的难点及相关的一些监管举措建议,以求规范网络商品交易及有关服务,切实保障网络经济持续健康发展,营造出公平有序的网络交易环境和放心满意的消费环境。
在讲跨境电子商务平台之前,先讲一下平台下主要组成部分的跨境电商的含义。何为跨境电商,跨境电商是指分属不同关境的交易主体,通过电商平台达成交易,进行支付结算,并通过跨境物流送达商品,完成交易的一种商业活动。跨境电商包括进口和出口两种模式,主要的交易方式为B2B,B2C,C2C等几种。
而跨境电子商务平台实际也就是第三方网络交易平台,是指在网络商品交易活动中为交易双方或者多方提供网页空间、虚拟经营场所、交易规则、交易撮合、信息发布等服务,供交易双方或者多方独立开展交易活动的信息网络系统。以跨境通为例,据笔者了解,其入驻的第三方商户均须为境外商户,在境外商户入驻时需要提供一家境内实体企业为委托方,三方签订入驻合同,办理海关国检备案后完成入驻流程。跨境电商平台经营的方式主要有以下两种模式,一种是网购报税进口,一种是直购进口。所采用的跨境贸易电子商务进口模式分为直邮中国(图一)和自贸专区(图二)两种。
图一 直购进口模式
图二 网购报税进口模式
跨境电商平台的经营模式有别于一般意义上的第三方网络交易平台的经营模式,由此带来的监管方式和要求也有所不同。笔者结合实际情况认为在跨境电商平台广告监管上有以下几点难点:
一是违法广告数量多难规范。虽然跨境电商平台入驻商户数量相比传统电商平台的数量较少,但也集中了海量的信息,既有平台首页各频道发布的展位、促销、分类等消息,也有平台上店铺内部的信息。店铺内部信息除商品与服务的基本情况、产品参数、交易情况、买家评价等,还会有详细的图文描述、推荐信息等等。涉及的数量多,内容杂。目前,广告条线的相关工作有广告监测、广告巡查等,监测互联网广告的主要手段还是人工监控,监管部门的工作人员需要根据登记系统内的企业数据,输入网址或通过搜索引擎进行排查,但网页内广告变换频繁、数量巨大,监控耗费了极大的人力和时间,效率却不高。在执法实践中,往往会出现在一个广告监测的商品广告中会存在多个违法行为的情况。如何有效管理及有效规范违法广告的发生是一个较大的难点。
二是主体责任认定较难。传统国际贸易电子商务平台由于货物所有权已转移给国内进口商,在产品质量、消费维权、广告宣传等方面均完全可以按照中国的法律法规来落实商家或中间商的主体责任,而跨境电子商务第三方平台上的商家往往是国外卖家,在身份识别、产品溯源、包括广告等方面不能运用中国法律进行规范。以京东全球购平台为例,其平台上发布的商品广告内容可能涉及平台方,涉及入驻商户,有的还涉及入驻商户在国内的委托服务商,商品广告的设计、制作、发布的具体情况很难进行区分,对于调查取证带来了较大的难度。
在执法实践中,在认定广告主、广告发布者等方面存在一定的难度。虽然《互联网广告管理暂行办法》第十一条“为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告,并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织,是互联网广告的发布者”对相关的行为作了规定,然如何理解和认定在整个广告发布过程中 “核对广告内容、决定广告发布”的行为存在较大的难度,无法有效地认定责任。
三是违法行为定性较难。跨境电商平台上的广告往往指向的是跨境商品,其实行的生产标准、宣传说明等等往往和国内的不一致。且在执法过程中在核实广告内容是否虚假时,无法有效地获取相关证据材料,对于违法行为的认定存在一定的难度。
笔者在执法实践过程中碰到商品宣传虚假等内容,因涉及境外商户且是境外商品,要求平台方提供相关证明材料,平台方也只能向商家索取,但无法境外商家往往无法提供相关的国内检测报告,只能提供相关的国外检测报告,是否可完全采信国外检测报告的内容,据此对虚假宣传广告进行认定难度较大。
四是广告费的计算较难。广告费,这个也许是一直困扰市场监管部门执法干部的一个头疼的问题。通常情况下,按照行为人提供的书面合同和相关广告费用发票,广告费用并不难计算。但互联网广告因其广告投放方式的复杂和投放数量的庞大,往往要比传统的广告更难以计算,平台方往往收取的是平台使用费等费用,对于发布违法广告的费用很难进行单列出来计算,且虽有新《广告法》对广告费无法计算或者明显偏低作了相关的规定,但在执法实践中也有少数行为人为逃避处罚,故意隐瞒、弄虚作假,不配合案件调查,人为导致广告费用无法计算的情况。还有一种情况是当事人没有弄虚作假不配合案件调查,而是在有些平台及相关媒介上发布的广告本质上不存在广告费用。
五是监管协调机制尚未健全。因在一个广告的发布过程中涉及的因素很多,如市场监管部门有时需要核实相关证据,期间有可能向其他部门进行发函征询。然目前,海关、商检、市场监管等部门均根据各自职责对跨境电商类开展监管工作,往往都是从本部门职责出发,未能有效建立与畅通协调协作机制,造成行政效率较低,行政成本过高,多头管理等问题时有发生,行政执法资源未能得到有效整合。且有时各区县的市场监管部门在处理相同或相似违法行为上的处理方式也不同。
笔者结合工作实际,对跨境电商平台广告监管提出如下建议:
一是理清相关主体的责任。在当前入驻商户无法按照国内的法律法规来规范,境内服务商责任不明的情况下,跨境电商平台作为平台的运营方,给商户及消费者提供了相关互联网信息服务,其类似于一个商场管理方,作为属地监管部门只有牢牢抓住平台方,让平台方落实相关的审核责任,才能将监管工作落到实处。新广告法第四十五条“公共场所的管理者或者电信业务经营者、互联网信息服务提供者对其明知或者应知的利用其场所或者信息传输、发布平台发送、发布违法广告的,应当予以制止。”规定中明确指出,互联网信息服务提供者有对在其发布平台上的违法广告内容有制止的义务,因此在日常处理中可将平台方定为互联网信息服务提供者,要求平台方制定相关的对广告内容的审核制止机制,督促其尽到互联网信息服务提供者的义务,切实有效规范违法广告行为的发生。
二是要增强对电商平台培训和引导力度。要加强对跨境电商平台经营者的宣传教育,使其充分意识到作为互联网信息服务提供者,应当对其平台内发布的违法广告行为进行有效规范制止。要加强对跨境电商平台管理人员和主要从业人员定期开展相关法律法规的培训和宣传,督促其建立相关的广告审查制度,落实审查责任,切实提高其广告的审查能力。同时通过合理引导,督促跨境电商平台加强技术方面的投入,强化责任意识,主动加强对入驻商户准入的审核、平台内相关商品信息的进入审查、日常监测、违规处置,积极主动地将违法线索报送相关监管部门,坚决有力地配合监管部门作好相关的监管工作,推动跨境电商平台有序健康发展。
三是多方联动,协调统一,形成共治。各地对于广告的执法过程中的处罚包括主体责任认定等均不一致,各自为政,导致执法不统一。因此有必要制定相关的实施细则,将广告监管工作纳入一盘棋中,这样就能杜绝相关职能不清,推诿扯皮事件的发生。特别是对于广告费等认定方式上进行归集汇总,确保取证的证据完善充分,有力打击违法行为的发生。同时因跨境电商平台广告涉及领域广,管理难度大,单凭市场监管部门难以实现有效监管,各地应建立市场监管、通信、公安、海关、商检等相关部门间的联动监管制度,建立联席会议制度,以联席会议为平台,各部门间信息共享,加强协作,使跨境商品的广告得以有效规范。
四是提高执法人员素质,设立专门的网络执法队伍。应当引进网络技术人才,进行系统的业务知识培训,提高监管干部对法律知识的综合运用能力,制定标准化的网络违法广告查处流程,确保网络违法广告处置规范、统一、高效。增加技术装备投入,依托大数据等信息技术提升监管水平解决违法网络广告发现难的问题,专门查办互联网广告违法案件。建议将重大、典型案件及时公示,分析研究办案过程中出现的新问题、新情况,积累办案经验,形成行之有效的监管模式。
浦东新区市场监督管理局保税区分局 闵德民
2020年7月25日
