浅谈“拟作不起诉决定报请上一级人民检察院批准”制度的完善

　　(陕西省山阳县人民检察院 徐辉)

　　对刑事案件在审查起诉阶段作出不起诉决定,是检察机关履行法律监督职责的主要形式之一,是贯彻宽严相济、认罪认罚从宽制度,有效化解社会矛盾,减少社会对抗,提高诉讼效率,强化诉讼效果,体现公正司法的有效途径。本文拟从该制度的法律规定、重要意义和完善对策加以探讨。

　　一、拟作不起诉决定报上一级批准的法律依据

　　2007年6月19日,最高人民检察院颁布了《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》,规定,对省级以下人民检察院对直接受理侦查的案件作出不起诉决定,应报上一级人民检察院批准的,若未报上一级人民检察院批准的属于不起诉质量不高。 2018年10月26日,最高人民检察院印发了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》第四部分办案程序中明确规定,对检察机关自己侦查的犯罪案件,人民检察院拟作撤销案件、不起诉决定的,应当报上一级人民检察院批准。上述“标准”和“规定”,建立和规范了不起诉案件报请上一级人民检察院批准的制度。

　　2019年12月30日,最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十一条规定:“人民检察院直接受理侦查的案件,以及监察机关移送起诉的案件,拟作不起诉决定的,应当报请上一级人民检察院批准”。从立法角度更加明确了这一刑事诉讼制度。通过几年的实践,很好的体现了这一制度发挥内部监督制约的成效,特别是某些有重大社会影响的案件,真正实现了案件的三个效果的有机统一。但也存在一些需要明确和完善的问题。

　　二、拟作不起诉决定报上一级批准的意义

　　不起诉,实质上是人民检察院对依法不应追究犯罪嫌疑人刑事责任,或者不需要追究或无法追究犯罪嫌凝人刑事责任的案件,依法作出的种终止诉讼的决定。因此,它对保护公民的合法权益,保障无罪的人不受刑事追究,节约人力和物力,提高司法机关的威信,实现机关互相制约原则,都具有重要意义,对拟作出不起诉决定报上一级批准有其重要的制度和法理意义。

　　一是有利于保障人权。拟作出不起诉决定有利于保护公民的合法权益,保障无罪的人不受刑事追究,体现刑事诉讼保障人权的宗旨,报上一级批准是对该决定作出的审慎把关,有利于对处理结果的精准把握。

　　二是有利于防止权力滥用。对拟作出不起诉决定报上一级批准,有利于防止权力滥用,防止将不符合条件的犯罪嫌疑人作出错误决定,利用不起诉决定逃避法律追究。

　　三是有利于维护司法公正。对拟作出不起诉决定报上一级批准,有利于维护司法权威和公正,上一级对拟作出不起诉决定认真全面审查,有利于维护法律执行的统一标准,防止司法不公行为的发生,是批准也是监督和制约。

　　三、完善拟作不起诉决定报上级院批准的建议

　　一要明确上级院批准的期限。人民检察院直接受理侦查的案件,以及监察机关移送起诉的案件(以下简称两类案件),拟作不起诉决定的,应当报请上一级人民检察院批准。由于上述规定没有明确上一级院审查批准的期限,在实践中,有部分案件从侦查到最终决定,历时数年。有的案件,上一级院还向更上一级院请示或者与监察委沟通协调,办案期限更加迟滞,不仅影响了案件的诉讼效率,还影响案件的处理效果,有的还影响案件当事人的公务员考评、职级晋升等权益。因此,笔者认为,应明确规定上一级院审查批准的期限,建议上一级院受理后的审查批准期限为三个月,最多不能超过六个月(包括向上上级院请示及答复期限),避免案件久拖不决,影响案件的诉讼效率、效果。

　　二要明确上一级批准的职责。两类案件报请上一级人民检察院批准,上一级人民检察院是否只对下级院的法律适用进行审查,还是对案件事实、证据、法律适用、强制措施等进行全面审查;是否可以退回下级院补充侦查或自行侦查;是否可以决定、变更强制措施等,也应作出明确规定。笔者认为,上一级审查批准,不仅仅是对下级院对案件的法律适用、拟处理意见的理由和依据进行审查后研究决定是否同意,还应当就全案的事实、证据、认罪认罚、强制措施等进行全面审查,可以直接或者通过下级院要求侦查部门或调查机关补充证据等材料,可以决定继续或者变更强制措施等。

　　三要明确人民监督员、纪委监委等协作有关问题。最高人民检察院《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》中规定:“对检察机关直接受理侦查的案件拟作不起诉处理的,应由人民监督员提出监督意见”,《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》中明确,检察机关自侦案件应当依法接受人民监督员的监督,但这两个规定中都未规定具体的监督程序和形式,虽然最高人民检察院于2020年印发了《人民检察院审查案件听证工作规定》,该规定第四条列明了听证案件的类型,但对拟作不起诉决定的案件并未明确听证的环节、方式等。实践中,在上级院审查期间,也与本院侦查部门或上级院侦查部门共同研究,也存在侦查部门与捕诉部门意见有分歧的情况,或监察委意见与捕诉部门意见有分歧的情况,又向上上级院请示。笔者认为,应明确人民监督员提出监督意见的形式、程序,实现人民监督员的监督规范、准确、高效。在部门之间协商、研判案件时,自侦部门只对案件的事实、证据发表意见或作出必要的解释,对案件的处理不应发表“部门意见”,避免“反介入”。