黄艳律师以案释法系列之农村旧厂房一朝成“违建”

　　1991年，民企老板李先生在村里承包了一块弃置地。第二年他借用弃置地上村委会的旧厂房开办了一家印刷厂，开始闯荡商海。因生产需要，后来他数次对厂房进行扩建。然而，20多年后的2014年，李先生突然接到一份通知，说他的厂房已被列为违法建筑，将被依法拆除。经营得好好的，怎么突然就成“违建”了呢？这令李先生一家非常惊愕和困惑。没办法，他们只好向专业律师求助。只是，尽管此后提起的数次行政复议都取得了胜诉，厂房最终还是没有能够逃脱被强拆的命运。

　　由于涉案厂房已经建成多年，中间的“违建”免不了会涉及一些历史原因，情况比较复杂，于是，一场经历复议、一审、二审、重审一审，持续数年的官司便由此拉开了序幕。

　　而纵观全国，近年来在类似的违章建筑拆迁中，由于历史原因导致手续不齐后来被认定为“违建”，进而被强拆，由此引发争议的案件大量存在。

　　厂房被拆

　　20世纪90年代，改革开放的春风席卷中国大地，无数人下海经商，创造了一个又一个的神话。

　　1991年，李先生白手起家，正式踏上创业路。他通过与村委会签订土地房屋租赁合同，取得了村里一块荒废的集体土地以及地上房屋的使用权。1992年，李先生成了印刷厂，1993年取得政府颁发的《集体土地建设用地使用证》，该证载明：用地面积为1752平方米，建筑占地665平方米。

　　后来，凭借着李先生的勤奋和经营有方，印刷厂的效益越来越好，逐渐从起步时十几个人的小作坊发展成为一家拥有数百员工的现代企业。为满足企业扩大产能的需要，从承包开始，李先生便先后数次对厂房进行扩建。截止到被强拆时，印刷厂承租土地上的厂房总面积为逾7000平方米。

　　长久以来，由于我国实行的是城乡二元制结构，农村的规划、治理缺位，没有专项的乡村规划法律法规。这导致了一个客观结果：在我国广大农村地区，许多厂房都是在证件不全的情况下兴建的。由于监管不严，通常也没人管，使得未批先建的情况非常普遍。

　　隐患也就此埋下。

　　随着乡村建设的推进，印刷厂涉案土地被列入了拆迁范围。由于厂房面积比较大，拆迁补偿谈判进展谈判。而在这个过程中，李先生于2014年4月15日接到当地镇政府作出的《限期拆除决定书》，认定印刷厂的房屋未依法取得乡村建设规划许可证，属于违法建设，责令限期自行拆除，恢复原地貌。

　　拉锯战由此开始。在随后数年的时间里，镇政府多次给印刷厂下达限期拆除决定、强制拆除决定。不过，在李先生提起行政复议后，这些限期拆除决定、强拆决定均被区政府以执法程序违法等理由给撤销了。只是，镇政府的意志非常决绝。经过数论博弈，2017年11月11日，镇政府最终还是以违建为由，组织有关人员强行拆除了涉诉房屋。

　　对簿公堂

　　再次提起行政复议的同时，2018年1月，因不服镇政府的强拆行为，印刷厂一并向法院提起了确认违法行政诉讼和行政赔偿之诉。

　　确认违法一审行政诉讼中，法院最后判决：镇政府未依法取得征地批文，也尚未就赔偿问题与印刷厂达成一致，在未通知印刷厂的情况下强行拆除房屋，违反了法定程序，行政行为违法。但是，并未进一步确认涉案房屋是否为违法建筑。李先生不服，上诉至市中级人民法院，结果被驳回上诉，维持一审判决。

　　一审行政赔偿诉讼中，李先生请求：（1）恢复厂房原状；（2）赔偿印刷厂机器设备及其他财产损失共计1360余万元。最终，法院只判定镇政府赔偿房屋建筑残值损失和机器设备等物品损失共计27万元。李先生不服，委托黄艳律师上诉至市中级人民法院，市中院审理后认为，一审法院的补偿方案未对涉案“违法建筑”形成的历史原因等加以审查，有不妥之处，于是撤销了一审赔偿判决，发回区人民法院重审。

　　黄艳律师在重审一审程序中，帮助委托人对诉讼策略进行了调整。包括将诉讼请求变更为：因被强拆的厂房已不具备恢复原状的可行性，因而主张经济价值赔偿；另外，增加拆迁中的停产停业损失补偿。

　　具体来看，该案争议的核心，一是违法建筑的认定，一是赔偿金额的确定。

　　违法建筑一般是指违反《土地管理法》、《城乡规划法》等相关法律法规的规定而建造的建筑物和其他设施物。也就是未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。

　　我国法律明确规定，拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。

　　黄艳律师在提交的《法律意见书》中指出，该案中，被强拆的厂房并非一次性建成。其中，印刷厂1993年获得《集体土地建设用地使用证》时上面登记的665平方米建筑物，应当是受《物权法》保护的合法面积。至于无证面积部分，应当考虑到具体的历史背景，即直至2010年底之前，印刷厂所在地都没有建立村庄规划，也未建立具体的乡村建设工程规划许可制度。按照相关规定，这期间“建成的违法建设，属于历史遗留违法建设”。并且，由于该案中无证面积存续已久，政府一直无人过问，很容易给人一种印象：在自己租赁的土地上建房，不违法。事实上，农村很多违建就是这么形成的。

　　另外，据李先生说，2013年最后一次扩建时，印刷厂曾申请过办理规划许可，却先后被相关部门告知“不用办”、“办不了”，导致了印刷厂客观上无法履行“办证义务”。

　　也就是说，印刷厂的违建，行政机关存在过错。

　　镇政府强拆程序违法，则是确定无疑的。实施强拆前，镇政府未告知印刷厂强制拆除房屋的具体时间，亦未告知印刷厂自行清理房屋内的财物，在强拆时也没有制作笔录、未摄制录像，清理物品时没有制作物品清单……因此，对因强拆造成的建筑残值损失、机器设备及其他损失，镇政府应当承担相应的赔偿责任。

　　综上，因涉案建筑在拆迁范围内，违法拆违后的赔偿争议，应当本着实事求是的原则，综合考虑建设情节、房屋形成历史背景、拆迁中对建筑物的补偿政策及方案、行政机关过错程度等因素，不能简单的以未取得乡村规划许可，即将涉案厂房定性为违法建筑，并以此确定赔偿标准。

　　2019年11月20日，重审一审依法审理后，法院宣判：“1990年4月1日开始实施的《城市规划法》及2008年1月1日开始实施的《城乡规划法》，均要求建筑物建设前要取得规划许可证件。本案中，涉案建筑无论是1991年后建设的，亦或是2013年后建设的，印刷厂建设前均未依法取得规划审批手续，现有证据亦无法证实涉案建筑物属于合法建筑，故涉案建筑不属于印刷厂的合法权益。”

　　赔偿金额部分，除了厂房、机器设备及其他财产损失，印刷厂还要求镇政府赔偿相应的停产停业损失费。不过，法院指出，根据《国家赔偿法》规定，国家赔偿中财产损失赔偿范围仅限于直接损失，本案中，因印刷厂要求赔偿的停产停业损失不属于直接损失，故不予支持。

　　最后，法院判处镇政府赔偿印刷厂因强制拆除厂房造成的建筑材料残值及机器设备、其他物品损失共计176万元。

　　虽然赔偿金额由当初的27万元提升至176万元，但与印刷厂主张的赔偿金额还有一定的距离。不久，印刷厂再次上诉至市中级人民法院，黄艳律师没有再代理。2020年5月25日，法院宣布了行政赔偿判决书：驳回上诉，维持一审判决。

　　这也是终审判决。

　　律师说法

　　我国法律明确规定，拆除违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。但是，这并非意味着，征收补偿就没有争取的空间了。

　　黄艳律师说：

　　首先，在我国广大农村地区，许多的厂房建于2008年《城乡规划法》出台之前，彼时，制度和监管的缺位，导致许多厂房都是在证件不全的情况下兴建的，未批先建的情况非常普遍。因此，有关部门在确定补偿方案时，应酌情考虑这些“历史原因”。

　　其次，许多旧厂房突然被列为“违建”，被强制拆除，背后的导火索往往是规划占地拆迁。以拆违促拆迁，是企业除了查税促迁以外常遇到的另一道大坎。通常情况下，企业的建筑房屋较多、面积较大，涉及的补偿数额自然水涨船高，这就导致房屋征收部门可能为了控制拆迁成本，无法完全按照合理的标准进行补偿。而如果以“拆违”代替“拆迁”，不仅可以震慑到企业，节省拆迁成本，还可以加快拆迁进程，可谓一举两得。

　　那么，企业应如何应对？

　　一方面，企业应该清楚，无证建筑并不必然就等于必须拆除的违法建筑。即使是未取得规划审批手续建设的建筑物，一般也只有在严重违反城乡规划的情况下才必须拆除。倘若可以采取补救措施消除对规划实施的影响，则不必拆除，限期整改即可。

　　另一方面，如果建筑物已经被纳入征收范围，那么，应当先依法进行合法性认定，依照征收补偿方案的相关补偿标准优先处理征收补偿的问题。实践中，不少省份的国有土地上房屋征收补偿地方性法规里均对无证建筑的补偿作出了区分补偿规定，并非无证建筑一律不予补偿。所以，一旦遭遇以“以拆违代拆迁”的情况，企业首先要做的是验证“拆违”的合法性，并尽可能利用各种政策，争取更高的补偿。

　　【律师简介】

　　黄艳律师，女，汉族，1985年11月出生，湖南常德人，北京航空航天大学法学院法学学士、法学硕士。现为北京在明律师事务所督导律师，北京市律师协会会员，北京市律师协会审计评估法律专业委员会委员，中国律师年鉴收录当代优秀律师。

　　2010年7月进入律师事务所工作，2013年8月8日取得律师执业资格，从事法律实务工作长达10年，擅长处理房屋土地征收纠纷、房屋买卖合同纠纷、房地产家事纠纷、房地产项目尽职调查等。

　　自2010年进入律师事务所从事诉讼业务，在房地产相关法律事务领域积累居多胜诉案例、典型案例。